8月27日，中共中央政治局会议审议通过了《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》，为新一轮地方政府机构改革提供了指南。

　　这是改革开放以来的第六次全国性地方政府机构改革。前五次分别是在1983年、1994年、1999年、2003年和2009年。外界对这次改革充满期待。

　　“这次改革是对今年上半年国务院机构改革的承接与衔接。” 清华大学公共管理学院政府研究所所长于安教授在接受本报专访时表示，“在我们这个实行单一制和权力高度集中的政府体系下，只有地方政府配套改革到位，中央改革才能具有成效，因此需要高度关注地方政府改革的进程和效果。”

　　地方政府配套改革是关键

　　《21世纪》：您如何评价这一轮地方政府机构改革的意义？

　　于安：作为中央政府机构改革的继续，这一阶段改革的意义在于，只有地方政府机构改革配套到位，中央政府机构改革才能发挥优势。

　　虽然历史地位被视较低，但是机构改革对现实生活仍然会产生影响，它的进展速度和实现的真实度需要社会关注。这次国务院机构改革在六个方面展开。其中能源、海洋和铁路三方面对地方政府机构改革涉及不多，地方政府机构改革主要在三方面：卫生与计生的合并、广电与新闻出版的合并以及食品安全相关部门的整合。这三块不但与公众生活直接相关，而且对地方政府机构设置和人员编制带来很大变动。其中食品安全的整合涉及部门较多，相互适应和融合需要较长时间。它们改革的成败很大程度上决定着中央政府改革机构的成败。

　　由于地方在机构设置和人员编制上有裁量空间，我们期待地方能够在上述三类机构改革方面能有所创新。

　　地方政府改革不止一种。目前这种全国性和系统性的改革，是衔接中央政府改革的配套性改革。在权力高度集中的体制下，这种改革只能是从属性和被动性的，改革的幅度和深度完全取决于中央政府：另一种改革是专项性区域性的地方政府改革，设立经济特区和各种综合试点都属于这一类。虽然这种改革也来自于中央政府的批准和授权，但地方政府往往是这种改革的创意者和申请者，所以它比第一种更具活力和创新力。

　　《21世纪》：您如何看待这一轮的地方政府职能转变？

　　于安：职能调整是比机构改革更值得期待的部分，对实现新政府的施政目标具有极大的意义。职能转变的程度，实际上就是新一届政府的可作为程度。

　　整体来看，这次中央政府职能转变的力度很大，重心是行政审批权的下放、取消或者改变管理方式。行政审批在我国是形成政府、市场和社会三者关系制度界限，也是扩大或者缩小其中任何一个作用的主要手段。所以以审批制度改革为中心的职能转变，是塑造新型地方政府的主要途径。

　　原来由中央审批的项目现在交给地方，地方政府是否有足够的能力承接住并承担得起？原来要政府审批的项目现在取消了，市场和社会脱离了政府的控制和限制，地方政府是否有能力建立新的秩序？这些都是对地方和中央管理能力的新考验。

　　我国各地各级政府的实际能力有巨大差别，执行能力和资源投入都不相同。所以中央管理职能下放地方后，完全有可能形成一个行政制度多样性的新局面，一个具有多样性的政府与市场、社会的新关系。

　　同时，此次行政审批改革，已是国务院的第七次行政审批改革了，属于较深层次的改革，因为改革的顺序通常是先易后难，所以这次地方政府职能转变，难度也越来越大了。

　　精简不等于能力建设

　　《21世纪》：过去进行了5轮地方政府机构改革，您认为我们正在进行的第六轮改革能从中吸取哪些经验教训？

　　于安：设立一个综合性的行政体制改革管理机构是值得考虑的一个选择一个经验。

　　以往的全国性地方政府改革通常是配合中央政府换届和改革进行的，主要由编委系统推动，编委主要负责定机构、定职能和定编制。这样的改革推进方式具有很强的部门工作特点，综合、宏观程度不足，未必能够考虑到整体的行政组织构建。但这轮改革已经发生了一些变化，编委发挥着协调行政组织体系改革的作用。目前发改委负责的改革仍然包括行政体制改革，民政部门管理着基层政权组织建设和行政区划等工作。从未来改革方向看，一个综合性协调性的行政体制改革机构是必要的，机构编制委员会可以承担这方面工作，变成行政体制改革和管理委员会。今年改革中编委的作用值得总结并考虑制度改革的方案，至少可以承担行政组织改革整体性框架的规划职能。

　　《21世纪》：“编制超编”一直是地方政府改革的关注热点，每次都强调严禁超编，但似乎都会出现反弹。您认为如何解决这一问题？

　　于安：首先，我认为，政府的编制问题不是一个技术问题，而是涉及到政府改革的原则问题。现在整个机构一直按照“精简、统一、效率”的原则来做的。这三个原则究竟作为政府建设的原则是否充分和完整，是一个值得研究的重大问题。“精简”是工作原则和组织原则，还有政治意义，编制关系政府的消费水平和百姓的税务负担。现在有一种倾向主要是精简就是控制编制，编制数量越少，精简程度就越高。这种认识可能有问题，因为精简不仅可以作为一个政治原则，而且还是一个政府组织原则。作为政府组织原则，就应当考虑编制与政府能力建设的关系问题，而不能把编制管理孤立化。脱离行政管理实际需要的所谓精简型编制，是产生过多临时人员和协助人员的重要原因。

　　行政组织的人员扩张具有官僚组织的自然膨胀，主要是为了人员安置，而精简编制就是反这种自然倾向；另一方面，行政组织的领导职位设置太多，比如不少地方出现十几个副手的现象，结果行政能力建设所需的人员不足。因此出现一个恶性循环的怪圈，你越精简，它越要扩张，越扩张你就越要压制。

　　在数量控制和领导职位控制上，我们的重点过多地放在前者了。这就导致尽管在机构的编制人员绝对数上精简了，但我们的行政能力建设却在弱化。因此，解决这个问题，我的主张有两条：必须从国家建设和法律层面考虑编制权的问题，规则要改；必须改变编制的申请程序，这样会倒逼编制管理机构自身的改革。

　　政府组织设置权和人员编制权应当法律化。编制权是政府组织权的重要组成部分，主要控制在行政部门手中。尽管我们有《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，但《国务院组织法》1982年颁布后一直没有修订过。虽然这么多年进行了多次重大机构改革，但我国政府组织的法律制度化程度还是非常低下的，因此在机构改革中存在一个提高改革合法性层次的问题。对于编制问题，我们只有法律原则而没有法律规则，目前依据主要是国务院分别在1997年和2007年发布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》。但在法律上，编制权归谁、编制靠什么规则来控制仍然是值得商榷的。根据《宪法》，政府组织应该由法律规定。所以我认为，有关编制的两个行政条例应该改为法律，这是一个推进政府组织合法化程度的必由之路。

　　以法治方式实现政令统一

　　《21世纪》：在央地关系中，“政令不出中南海”的说法一直存在，您认为我们应该如何理顺央地关系？

　　于安：我们必须思考，是靠法律还是靠等级去实现中央与地方的政令统一？中央与地方的政令统一通常可以通过两种方法达到：一个是通过法治，在法律上分配不同等级和不同部门以法定职权，如果突破职权了就要承担法律责任。我们更多在强调政府职能，谈论政府职权就很少。所谓职能就是上级告诉下级你可以去做什么事，而不能构成一个权利、义务和责任完整的职权关系。另一个是通过在中央到地方建立等级关系，靠下级对上级的服从、靠行政命令达到统一推进工作。既然履行这些职能是依靠上下级的命令服从关系，而不是靠明确的职权划分来完成，这样就出现在法律上找不到责任人的问题。因为下级的行为是上级指示的，如何让下级负责呢？结果全国只有一个法律主体，那就是中央政府，其它各级政府只是行为主体。

　　这就涉及到整个国家的组织建设，因为地方政府不能独立地做决定，因此也不能独立地承担法律责任。如果所有的决策权都属于中央，地方政府只是负责执行，那么地方政府的法律责任就不好确定。法律规定下级人民政府服从上级人民政府，各级人民政府服从中央政府，但中央政府是否具备这种控制能力？很多时候，中央政策并不能够充分反映地方的情况，下级政府执行政策就有很多难处，自然会出现“上有政策，下有对策”的情况。这又反过来促使中央政府加强对地方的控制，以此形成统一分散的反向循环。历次政府机构改革越来越强化这种行政等级制度，使各级政府中建立起一个越来越强大的等级体系，而实际上中央对地方的控制力却在减弱。这种局面就在于组织改革忽视行政管理规律。

　　《21世纪》：这是不是单一制国家的通病？在单一制国家中如何让地方政府负担起独立的法律责任，是否具备这种可能？

　　于安：我们的单一制体制是一个极为单纯的初级形式。强化了它的优点，也强化了它的缺点。我们应当考虑单一制的多样化实现形式问题，需要从法律上重构政府组织体系，这就涉及到是省管县还是市管县等一系列的行政框架问题。